河南多地致信本地在郑富士康员工 到底是怎么回事？

人权与法治是凝聚现代国家与社会共识的最大公约数，也是后疫情时代人民群众的新期待与新需求。

国家即法，法既代表国家意志也代表统治阶级的意志（即中国共产党的意志），还代表人民的意志，其理论表述为宪法是上升为国家意志的党的意志和人民意志的高度统一，其宪法表现为总纲第1条：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。该观点将一体认为是党的领导是对党性、人民性与国家性三者有机统一的否定，也是对党章确认的党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的片面解读。

在这里，遵循宪法的指导思想同遵循党的指导思想，二者并不存在任何差别[25]299。双轨宪制说在反驳了中国宪法是不成文宪法和活的宪法的前提下，认为我国宪法是在执政党和国家两个层面展开的。在此，自由法治国和社会法治国的区分只是反映了本国特定的价值信奉，即是秉承自由优先还是平等优位，是自由放任还是福利主义，是个人主义还是团体本位，是自由主义还是社会主义，但是，其前提是承认本国法治的权威来自人民。法律多元主义是指法律渊源多元，但是，法律渊源多元并不证成法治权威多元。国民党奉行一党独大，实行政治独裁，排斥其他政党、社会团体和组织参政、议政。

习近平指出：坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主,发展社会主义政治文明。其共同之处在于将政党-国家对立视为基础命题，存在着不同程度上去人民性的倾向，割裂党性、人民性与国家性（法律性）的统一。因此，对其中公法约定的效力判断，以及对整个行政协议产生的效果，是在上述错综复杂、交织往复的各种利益关系之中所做的由点及面的推断，不像单方行政行为那样单一，而是充满了利益平衡的考量，必须统筹考虑。

第一，如果有关公法约定或内容构成行政协议的核心与基础条款，有关公法约定被判定无效，要求继续履行行政协议的其他内容毫无意义，或者事实上不可行，那么，行政协议整体无效。法院的判决指出：本案《购买土地协议》签署时约定的土地状况有基本农田，系集体所有土地状态等问题，均涉及绵阳市政府和经开区管委会的义务，包括土地性质变更、报建、审批等，绵阳市政府和经开区管委会可以通过报批或者报规，履行清理合同标的物上权利瑕疵的义务。在行政协议的行政性内容上，由于地方性法规被认可为判断无效的依据，规章和地方性法规也是授权依据，且对强制性规范不做效力性与管理性区分，行政协议无效的情形与几率或许会大一些。[35]参见最高人民法院（2017）最高法行申7679号行政裁定书。

也正是以上述国务院通知作为依据之一，法院认可了有关公法约定的有效性。转换到行政协议上，就是指行政机关的签约能力。

行政合同的法律界限和瑕疵感染性因此要小一些，这一点——反过来看——也赋予其较强的存续力。因此，安置补偿政策尽管不是法律、法规，但是，法院依然将其视为我国《行政诉讼法》75条所规定的依据。[9] 从以上分析可见，对于形成的完全为行政法律关系的纯粹契约和假契约，在无效认定上，上述公法规定和私法规定应该都可以适用。[18]参见最高人民法院（2017）最高法行申7679号行政裁定书。

对当事人的合法预期予以保护，有利于交易安全，提升政府的公信力。所以，要更加注意保护合同的存续，维护交易安全。合同无效是对双方合意有效性的根本否定评价，目的在于制裁不法行为人，维护国家的法治秩序和社会的公共道德。在行政协议中能否约定税收优惠，政府比当事人更加通晓有关税收政策。

其次，它给了公共机构一个没有悬念的选择，即利用自己的过度权力来逃避糟糕的交易。[17]例如，在安丘市人民政府与潍坊讯驰置业发展有限公司行政协议再审案中，[18]安丘市政府提出，由于未按照招投标的法定程序选定建设单位，选定的建设单位并不具备相应的资质等级，涉案合同书因违反法律、行政法规的强制性规定而整体无效。

因为对相对人而言，诉讼无实际收益，不能改善其法律状况。第一，即便行政协议的公法约定违反有关强制性规定，但在应归咎于行政机关对有关政策执行的偏差或者先行决定的错误，且双方意思表示真实，又有保护相对人的合法预期之必要时，仍然有可能确认有关公法约定有效。

比如，在最高人民法院发布的典型案例徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案中，法院认为：涉案《产权调换补偿协议书》关于给徐某某两套回迁安置房的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。第三，有关公法约定与行政协议的其他内容不存在内在的牵连性，具有相对独立性，可以合理切割，不影响其他内容的有效和继续履行，那么，仅为有关公法约定无效，行政协议其余部分仍然有效。1.没有依据与强制性规定 我国《行政诉讼法》75条规定的没有依据，主要是指行政机关给出的优惠政策等承诺或对价、对安置对象或补偿对象等进行的行政确认、[13]将应由国家机关之间协调的事务交予社会第三方运作、[14]行政权力（行政优益权）的行使等在实体法上没有根据，以及按照事件性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的却订立了行政协议。也就是说，我国《民法典》对民事法律行为无效的规定，仅删除了欺诈、胁迫的情形，其他内容基本不变。正如最高人民法院指出：政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应有持续性和连贯性，以便为民营企业营造优良的营商环境，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。即使事实上不符合规划，也可由政府及相关部门通过上报审批和调整协议项目以适应规划的方式解决。

在2014年我国《行政诉讼法》修改之前，由民事审判庭审理的一起特许经营权合同纠纷案也有着同样的考量。其次，对于行政机关提出的合同违反规划问题，民事法官认为，行政机关可以通过上报审批、调整规划等方式治愈，《购买土地协议》约定的项目用地是否符合经四川省人民政府批准的绵阳市城市总体规划和绵阳市土地利用总体规划，应由作为招商引资项目土地出让方的经开区管委会和绵阳市政府决定，而作为投资方的大横沥公司和新南湖公司并不能掌握该地块是否符合经四川省人民政府批准的绵阳市城市总体规划和绵阳市土地利用总体规划，大横沥公司基于对政府的信赖，有理由相信项目用地符合城市总体规划和土地利用总体规划。

作为行政协议的相对人，对于这种重大明显的违法也应该知悉。作者简介：余凌云，法学博士，清华大学法学院教授。

最高人民法院在该案再审裁定中指出，孝南区政府同意将涉案土地出让给金太阳公司，该宗地为工业用地，金太阳公司已经实际取得涉案土地的工业用地使用权，这仍然有效。[20]Cf.A.C.L.Davies, The Public Law of Government Contracts, Oxford University Press,2008，p.196. [21] Cf. Donald Frenzen, Administrative Contract in the United States(1968)37 George Washington Law Review 281. [22]参见前注[12]，王利明文。

（3）以合法形式掩盖非法目的。然而，最高人民法院认为：该约定是安丘市政府以税收优惠的形式为讯驰公司道路建设进行的补偿，具有合同对价性质，且意思表示真实。[8]合同无效的情形包括：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益。改变土地用途的约定无效不可波及至此。

其次，本案系锦江业余体校采用租赁农村集体土地的方式获得了案涉土地使用权，并已建成锦江体育运动场的部分基础设施，该行为发生在锦江业余体校与鹏森公司签订《协议书》之前。[11]王贵松：《论行政协议的无效》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018第5期。

[8]参见王利明：《关于无效合同确认的若干问题》，载《法制与社会发展》2002年第5期。有关公法约定无效是否会导致整个行政协议无效，应当综合考虑如下因素。

在申请再审人深圳鹏森投资集团有限公司因与被申请人成都市锦江区业余体育学校及一审被告成都市巨能投资管理有限责任公司确认合同无效纠纷案中，[36]经锦江区文体局批复同意，锦江区业余体育学校采用BOT方式，出让锦江体育运动场特许经营权。正如石井昇指出：行政合同签订的目的本身在于实现行政管理目的，一旦合同签订，僭越既有的管理性规范，则无法与整体行政管理秩序相容，此时仍承认其效力，难免不符合行政实践的需求。

[20]为了管控上述风险，政府合同便有了标准改变条款（standard change clause）、强制条款（mandatory clause）以及主权行为理论（sovereignty act doctrine）等设计。第一，在混合契约的公法约定上，民法规定的虚假的意思表示、恶意串通、违背公序良俗等无效情形完全适用。这也是对司法经验的总结和提炼。然而，对于行政机关签订行政契约的主体资格不能简单化，也不宜完全按照行政主体理论来确认，这是基于以下两个原因。

虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］号）第99条对重大且明显违法具体罗列了行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等情形。

如果规定程序重大明显瑕疵而无效，重新走一遍程序的结果仍然维持原来的实体决定，只会徒增当事人和行政机关的负担。这是因为，如果行政机关签订的是民事合同，当然与私人之间签订的民事合同一样完全通过合同法来调整。

[32]在江苏省高级人民法院（2019）苏行终1066号行政判决书中，法院指出：2016年12月31日宿迁市宿城区人民政府《关于加快大亚圣象家具产业园项目建设的会议纪要》载明由洋北镇负责具体实施房屋和土地征收。[2]在笔者看来，行政契约包括纯粹契约、混合契约和值契约等三种类型。